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创新县级国有资产管理体制 迫在眉睫 / 赋帝

发表日期:2011年9月19日  出处:中华辞赋网站 睚眦 审辑 作者:赋帝  本页面已被访问 1195 次

 ——关于构建新型国资管理、监督和运营体系的设想与建议

              安徽省望江县财政局   潘承祥 

 (此件在《安徽财会》上[2005年第1期]已全文刊载发表)

(2004年10月10日)
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    党的十六大提出,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,这是国有企业改革和行政管理体制改革乃至整个经济管理体制改革的重大突破。随着我国经济体制改革的不断深化,推进国有、集体企业改革和加强行政事业性国有资产监督管理等任何大的举措都涉及国有产权管理和变动,构建新型国有资产管理体制改革已大势所趋、势在必行。根据十六大提出的关于国有资产管理体制改革的原则和思路,现就我县构建新型国有资产管理体制提出一些对策与建议,供各级领导决策参考。

    一、我县国有资产管理的意义、现状与必要性

    十六大报告明确指出,改革国有资产管理体制,是进一步深化经济体制改革的重大任务。同时报告对国有资产管理体制的改革目标,也做了战略性的描述。它开启了我国国有资产管理体制改革的新的历史阶段,明确了国有资产管理体制改革的目标、手段和方式。(1)目标:权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合;(2)手段:建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益的国有资产管理机构;(3)方式:关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责;其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。这在我国26年改革开放史上,具有极其深远的划时代的现实意义和历史意义。

    我县现行国有资产管理的现状是:制体不健全,多头管理,职责不清,管理乏力,形成各部门只有权力,没有责任、风险,更没有人或机构最终对国有资产真正负责。资产流失严重,弊端丛生,令人堪忧。具体表现在:

    (一)所有者缺位。按现行的国有资产管理体制,国家资产为国家统一所有,由国务院代表国家履行出资人职责,国有资产不归地方政府所有,地方政府仅代表国家进行管理,不是所有者。因此,我县人民政府就无法对全县的企业和行政事业单位履行出资人职责,这就造成了所有者的缺位和空位。
    (二)管理权限分散。我县国有资产的所有权权能的行使基本上在县发改委、财政局、组织部、经贸委等部门之间分割,即发改委管立项,经贸委管日常运营,劳动和社会保障部门管劳动与工资,财政部门管资产登记和处理,组织人事部门管经营者任免。这种体制被称之为“五龙治水”。如此管资产、管人和管事相分割的体制,很容易形成各个部门都以所有者身份对企业发号施令,一旦出了问题,又互相推诿扯皮。而且由于部门间权责不清,致使国有资产的保值增值、防止流失的职责无人承担。行政事业单位的国有资产管理,亦无人问津,出现断层或擅自做主,随意处置国有资产,漏洞甚大。
    (三)使用效率低下。国有资产作为一种资产,也要求具有追求增值的内在要求,经营性国有资产更是如此。而事实上,我县国有资产低效使用的问题一直都很严重。一方面在资产购置上存在随意性乃至盲目性,盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技术含量高”,提前更新,使大量尚能使用的设备处于闲置状态。例如高级轿车、CT专用设备、微机、电脑笔记本等。不及时地对资产进行保养、检修、维修,甚至使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性使用,造成设备快速老化,影响资产的使用效果和寿命。另一方面,又通过技改项目向财政要钱,投资兴建和购置资产,而且没有超前意识,购置一些淘汰设备、过期产品,许多新投入的资产根本无法产生效益。投资之日便是停产之时,进一步加剧了资产使用效率低下问题,从而影响了资产管理效能。同时行政事业单位的资产配置不当、资产闲置和有效利用低,资源浪费严重,资产处置效率低下,流失严重。

    (四)监管乏力。目前,我县国有资产分布在各个行业、各个领域,分布范围甚广。虽然各权能所有者从人事任免,业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策、效能审计和资本经营预算等方面实施了全方位的管理,但实际上要对广泛分布在一般竞争性领域和行政事业性的国有资产进行有效管理,是十分困难的。监管缺乏有效性的问题相当突出,资产占用权和处罚权实际上落在了行政企事业单位。有些资产占用、经营单位瞒报国有资产数额;有些乘改革改制之机,擅自作主,随意或低价处置国有资产;有些是半卖半送或明售暗赠,私分国有资产;更有甚者,胆大妄为,中饱私囊,大肆侵吞国有资产。国有资产在逐步的被消耗和吞食,流失的速度相当惊人。据有关资料调查分析,我县每年都有数以万计的资产在流失,通过各种渠道和途径落入个人腰包。国有资产流失十分严重,史无前例,令人瞠目!
    (五)有效性存在缺陷。现行的国有资产管理体制从有效性的角度看,有四个明显的问题。首先是不利于在保持国有制的前提下形成多元化市场主体;二是不利于推进企业改制产权重组,主要是产权关系不清晰,出资人资格不明确;三是难以适应现代《公司法》界定的职权投资和股东权利要求;四是不利于进一步加大对行政事业单位国有资产的监管力度。
    针对上述国有资产管理的种种弊端和不尽如人意的混乱局面,为了改革完善我县国有资产管理体制和运营机制,加强对国有资产的监督和管理,提高运营质量和效益。当务之急就是要打破这种“五龙治水”的分散格局,建立我县新型的国有资产管理体制及专司职能机构,从体制上确保国有资产的保值增值,防止国有资产严重流失,就显得尤为必要,刻不容缓,形势使然,迫在眉睫了。

  
    
二、构建我县新型国有资产管理体制的目标设想和基本框架

    (一)新型国有资产管理体制的目标设想

    党的十六大指出,“国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。为国有资产管理创新明确了总体目标和基本框架。根据十六大提出的要求,我们认为,我县国有资产管理体制改革的总体目标应确定为:建立国有资产运营主体;完善国有资产基础性管理制度;强化国有资产监督体系,形成有效的国有资产管理、监督和运营新体制;促进国有企业战略性重组,把企业做大做强,使其成为新型工业化和市场化主体;建立行政事业性国有资产调剂中心和信息化管理系统,加强对非经营转经营性资产的管理。具体目标有三个:1.提高国有资产的运营效率与有效利用;2.保证国有资产的安全完整与增值保值;3.实现政资分开、政企分开。

    (二)新型国有资产管理的基本框架

    一般而言,国有资产包括四种类型的资产,即经营性资产、行政性资产、金融性资产和资源性资产。根据国家有关政策,自然资源性资产如土地林业铁路等仍然将保持其独立性。金融性资产由其主管部门即银监会代管。为此,我县建立的新型国有资产管理部门管辖对象的重点是:以企业资产为主的经营性资产和行政事业单位的非经营性资产。依据其管辖范围,借鉴外地成功的经验,应建立三级管理机构。第一层级是代行所有者权利的专职机构,第二层级是国有资产运营机构(中间层公司),第三层级是国有资产的具体经营和参与单位,主要是国有企业。即:“国有资产监督管理委员会及其办事机构——国有资产运营机构——企业”三个层级的国有资产管理体制。三个层次逐级负责,同时彼此之间又具有明确的权责划分,以完成国有资产管理目标。
    第一层级:组建望江县国有资产监督管理委员会,代表县政府将国有资产的处置权、使用权、收益权、投资权和担保权等权能集中起来行使,并由国资委承担清晰的资本管理责任,实现县政府经济社会管理职能与国有资产所有者职能的分离,即政资分开。

    国有资产监督管理委员会成员由县政府任命,可以是政府部门的主要领导,也可以是经济理财专家,设立常设办事机构。参照外地经验,我县国资委主任由县长兼任,常务副主任由常务副县长担任,另设1-7名副主任,分别由县委副书记、人大副主任、副县长、组织部长等兼任。成员应由发改委、经贸委、财政局、土地局、工商局、地税局、审计局、监察局等政府要害部门的主要负责人组成。其职责为:
 1.贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策,拟订有关实施细则,报县政府批准后组织实施;
 2.制定国有资产管理的各项制度和国有资产总体发展规划和布局;
 3.检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况,依法处罚违法行为;
 4.决定国有运营机构的设立、变更和终止;审批国有资产运营机构的办事机构、人员定额、领导体制;
 5.确认国有独资企业和国有控股投资企业董事长、经理、财务总监的任职资格;
 6.确认国有资产产权代表资格;制定国有资产的保值增值指标体系,每年与资产运营机构签订《望江县国有资产授权经营责任书》,奖惩国有资产产权代表;
 7.按人事管理权限和程序任免、考核和奖惩,国有运营机构的经理、副经理和监事会成员;
 8.编制国有资产收益预算草案;
 9.审查批准国有资产运营机构的长远发展规划、年度经营计划、收益运用计划和重大投资计划;负责组织对其重大投资计划评估论证;
 10.审查批准国有资产运营机构的年度运营报告和重大事项报告;
 11.监督行政事业单位国有资产的管理工作;
 12.监管地方金融企业、集体企业和企业化管理事业单位的国有资产;
 13.协助有关部门监督自然资源性国有资产管理工作;
 14.受理有关国有资产管理方面的重大事项的报告,指导、监督乡镇国有资产管理机构的工作;
 15.法律、法规和县政府交办的其他事项。
 国资委下设办公室,正科级建制,作为县国资委的办事机构,设在县财政局,由财政局长兼任国资办主任,或设置专职主任;设专职常务副主任一名,主持办公室日常工作,另配备1-2名副主任协助其开展工作。其职责为:
 1.贯彻执行国有资产管理的法律、法规和县委、县政府、县国资委制定的各项规章制度及其作出的各项决议、决定;负责县国资委的日常工作;
 2.调查研究国有资产管理工作中存在的主要问题,提出改进方案和措施;
 3.组织国有资产的清产核资、产权界定、资产评估和产权登记,调解处理国有资产产权纠纷,负责《产权证》的发放工作;
 4.制定企业合并、分立、承包、租赁、改制和产权转让所涉及的国有资产安全保障措施并督促实施;
 5.制定国有资产的保值增值指标体系,考核国有资产运营机构的国有资产运营状况;
 6.负责资产评估机构国有资产评估资格的确认和年审工作,对国有资产评估报告予以备案或确认;
 7.监管国有资产产权交易,负责产权收益的收缴和使用;
 8.对国家投资的分配和国有资产重大投入项目,提出意见和建议,并对投资效益进行重点跟踪监测、评价分析;
 9.负责国有资产处置的收益收入收缴工作,参与研究制订国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案;
 10.会同有关部门研究制订国有资源性资产和行政事业性资产管理制度和办法,参与企业改革改制;
 11.负责全县国有资本金统计汇总及其监测、年终统一报表的编制,并进行评价分析、绩效考核,建立全县国有资产管理信息数据库;
 12.培训国有资产管理工作人员;
 13.国资委交办的其他事项。
 内设机构:办公室下设四个股级单位,正股级建制,人员编制不占现有财政职数。
  (一)行政事业资产管理股,负责非经营性国有资产监督管理工作。
   (二)企业资产管理股,负责经营性国有资产监督管理工作。
   (三)综合资产管理股,负责自然资源性和地方金融企业等其他国有资产监督协管工作。
   (四)统计评价股,负责各类国有资产的统计、分析、评价和考核等信息化管理工作。

    第二层级:国有资产运营机构(国有资产授权经营公司即中间层公司)。国有资产运营机构是国有资产的产权经营机构,它受国资委的委托具体经营国有资产,其经营目标是国有资产收益的最大化。中间层公司即国有控股公司,有两种类型:一种是纯粹型的控股经营公司,包括投资管理公司、建设投资控股公司和商贸投资控股公司;二是混合型的控股公司——授权经营集团公司。通过设立国有资产运营公司,实现国有资产所有权与经营权的分离,即政企分开。中间层公司(即资产运营机构)是我县新的国有资产管理体制的核心,关系到国有资产管理体制改革的成败。中间层公司可以在原主管局的基础上组建,其优点是易于过渡,但由于体制的惯性,很容易变为翻牌的行政机构,譬如,现行的望江县经济发展总公司、望江县白云棉业集团股份有限责任公司等,不易实现政企分开;也可以在原主管局之外新组建,其人员可以来自原主管局或部门,这样较易蜕变行政色彩;也可以利用原有的法人公司,如望江县经济发展总公司等,授权经营。我们建议,我县可新组建几个运营机构——望江县城市建设投资公司,以加大对市政基础设施的建设;——望江县农业综合开发公司,以加大对农业生产基础设施建设的投入;——望江县能源建设投资经营公司,以促进资源的优化重组合理配置;——望江县经贸投资经营公司,以推进县域经济的可持续发展。等等,如此一来,就可以加大资本运作力度,提高运营效率,优化资本总量和质量。资产营运机构(中间层公司)不是行政机构,是企业是国有控股公司,其以国有资本出资人身份,代表县政府对授权范围内的国有资产直接行使资产受益、重大决策和选择经营者等出资人权利,但是不介入国资参与企业(第三层级)的日常经营。国有资产运营机构(即国有资产授权经营公司)的经营方式主要有三种:一是对所属企业的管理与监督;二是产权交易;三是收益与投资。其代表县政府对企业行使国有资产所有者的权能,以国有股股东身份对企业进行控股并行使股东权利,在不损害其他方面利益的情况下实现国有股股利利益最大化。
    国有资产运营机构的职能为:
      1、以县域公用资源为资本,以资本运作为主线,以投资融资为手段,以资源重组整合为内容,着力构建“城市资源资本化,投资主体多元化,运营机制市场化”的经营格局,充分发挥财政再分配职能。
      2、以县域基础设施、公用事业、土地开发、资产运营为依托,以整合、重组、变现为手段,通过资源占用、市场化配置、并购等形式,将死资源变成活资源,再将活资源变成“权证资本”,通过“权证资本”运作,融通为现实资金,实现盘活资源,促进发展目标。
      3、加大项目融资力度,以财政性存款、政府部门不动产、土地使用权、政府信用等为资源,选择授信银行,充分发挥政府资信、资本、信贷的优势,逐步形成借债投资、投资偿债、资本运营与财政预算互动平衡的格局。
    第三层级:国有资产参与企业,即从事生产经营活动的企业。包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产运营机构之间存在产权关系,它接受国有资产运营机构对自己行使股东权利,但不接受前两个层级的行政命令,政企不分的状况有望借此得以解决。
  
    三、加快构建新型国有资产管理体制的思路、对策与建议

    (一)广泛宣传,统一思想,提高认识。国有资产管理,不仅仅是财政(国资)部门的事情,还需要各部门、各单位的齐抓共管。建立和完善我县国有资产管理、监督和运营体系,牵涉面广,工作量大,各有关部门要站在讲政治、讲大局的高度,正确处理改革与发展的关系、局部与全局的关系,大力支持,积极配合,形成合力,整体部署,分步实施,扎实推进,务求实效。只有这样,才能切实有效地堵塞国有资产管理漏洞,防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。为此,我们要从十六大报告和认真实践“三个代表”重要思想要求的高度来认识国有资产管理的重要性和必要性,并通过新闻媒介等多种形式,广泛宣传国有资产管理的法律法规和基本知识,提高认识,使强化国资管理工作的观念深入人心,为扎实有效地管理国有资产营造强烈的舆论氛围和良好的社会氛围。

     (二)建章建制,规范运作,强化管理。

    1.针对目前国有资产管理中存在的突出问题,县政府可根据望江的实际情况,尽快制定我县国有资产管理体制改革方案,经批准后付诸实施;我们已报经县政府法制局审稿拟定出《关于进一步加强我县行政事业单位国有资产管理的意见》、《望江县行政事业单位国有资产管理办法》、《望江县行政事业单位国有资产处置实施办法》、《关于改进和加强望江县县直机关、事业单位办公用房管理意见》及其《实施细则》以及《望江县行政事业单位房屋、店面资产拍租实施办法》等准规范性文件、办法、细则,提请以县政府的名义发文,并组织实施。
    2.建立我县行政事业性国有资产调剂中心,建立资产调剂制度,制定调剂办法,对我县行政事业单位需要新购、新建的资产,首先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的合理流动,采取激励与惩罚措施相结合方式,促使资产占用单位及时清理闲置资产。为了保证资产处置的公平公正,应通过调剂(交易)中心,以集中处置方式为主,拍卖和调剂应作为我县行政事业性资产产权转移的重要方式。对管理维护成本高的资产即可予以处置。
    3.建立我县企业、行政事业单位国有资产信息化管理系统,它可以为我县国有资产管理和决策提供基础数据和有效依据,为财政部门预算编制提供存量资产的数据,通过国有资产的使用效率分析,可以发现闲置资产的数量与分布状况。
 待我县国有资产管理机构成立后,以望江县国有资产监督管理委员会的名义,印发或转发《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业清产核资办法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等一系列国家、省、市国资委的相关文件,有章可循,统筹规划,分步实施,规范运作,以加强我县对企业、行政事业单位国有资产的有序管理,进而达到“放而不乱,管而不死”的最佳、稳妥、健康、良性发展状态。

     (三)创新“非转经”国有资产的管理形式。

     1.所有权的集中化管理。改变目前这种财政资金拨付到单位后转化为实物资产,该项资产则为使用单位终极所有的现状,明确占用单位只具有事先与财政(国资)部门约定好用途的使用权,委托管理权,而不拥有所有权。所有权应集中于出资人即县政府。从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清,权责不明的弊端,在制度上硬化所有者对使用者的制约。
     2.使用权的动态化管理。即县政府可以依据各单位的实际需要情况与实际占用使用情况,随时进行调剂使用。在财政(国资)部门内,设立国有资产总台账、“国有资本金”专户和受托管理、使用部门的分户账,记录实物资产总量和分布状况,并进行微机信息化系统管理。
     3.收支的预算化管理。资产管理和配置的优化,还应同财政预算收支分配统一起来,才能从根本上解决“非转经”的问题。第一,国有资产的闲置,也是一种浪费,财政(国资)部门应支持使用部门在完成职能的前提下,将闲置的资产通过“非转经”的途径创造国有资产收益,这些收益允许占用单位提取一定比例的手续费,用于职工的福利外,全部进入单位收入的预算盘子。第二,各单位在编报支出预算同时,填报占用资产使用权的再确认申报表,财政(国资)部门在核实支出项目的合理性的同时,查验各单位占用的各项用途的资产存量状况,并加以对照,从而发现某些资产占用量是过多或不足的确切数额。如果过多,则不仅仅不必分配给新的支出款,反而还要将其多余的资产进行重新调配,调剂给需要的单位,用以抵冲所需增加支出的财政资金,从而可以极大的提高国有资产配置效果,实现国有资产的优化组合,进而相应节省县政府的财力。

     (四)结合省直管县财政预算管理体制改革。

    要进一步采取强有力的措施,切实加强国有资产监管力度。表现为:
    1.要抓紧对我县行政事业单位开展清产核资工作。在统一资产清查时点的同时,对各项实物资产全面清查登记,对债权债务认真核实,在全面摸清“家底”的基础上,做到账账相符、账实相符、账卡相符。在资产清查时,要对所有账内外财产按名称、型号、存放地点与金额逐一登记造册;对债权债务要列明细账,做到有账就清,见物就点,不重不漏,不留死角。清产核资工作应从县委、人大、政府等六大班子开始,示范作用和威慑效果,立马彰显。
    2.要落实国有资产管理责任。财政(国资)部门与各主管部门要明确职责,分工配套,权责分明,各自担负起资产管理的责任。县政府与主管部门签订《望江县非经营性国有资产委托保全管理责任书》、与国有资产运营机构(中间层公司)签订《望江县国有资产授权经营责任书》,切实解决好职责不清、无人管理、无人负责、资产流失严重的问题。
    3.规范资产处置行为。无论是什么单位,什么人,只要涉及处置国有资产,都必须报经县政府国有资产管理部门批准。并一定要经中介机构对资产进行评估鉴定,通过公开拍卖的形式,公开、公正地处置国有资产。且将处置资产的收益和收入上缴“国有资产”专户,统一集中管理,用于资产更新、重置,扩大再生产。
    4.继续加强国有资产管理的基础性工作。财政(国资)部门要继续依法进行全县行政、企事业单位国有资产产权界定、产权登记、年度检查、搞好资产统计报告,资产评估管理,加强对国有资产产权变动行为的监督管理。



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