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构建公共财政体制的重要基础--规范非税收入管理 / 赋帝

发表日期:2011年9月19日  出处:中华辞赋网站 睚眦 审辑 作者:赋帝  本页面已被访问 1005 次

安徽省望江县非税收入管理局   潘承祥 

安徽财会2005年10月期刊刊载

入编《预算外资金管理改革理论与实践论文大典》2005年

    继续深化财政改革,加快建立公共财政体制,是贯彻落实十六大、十六届三中、四中全会的精神和做好今后一个时期财政工作的一项重要任务。在我国的财政体制改革过程中,深化预算管理制度改革是当前改革的重中之重。党的十六届三中全会明确提出了“建立公共财政体制,实行全口径预算管理”的要求,2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》进一步指出:“要完善集中统一的公共财政体制,逐步实现规范的部门预算,统筹安排和规范使用财政资金,提高财政资金使用效益;清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”非税收入是财政收入的组成部分,是保障地方政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策,是深化财政改革,建立和完善公共财政体制,推进依法行政,优化经济发展环境的一个重要举措。

    长期以来,相对于税收管理而言,我国非税收入管理一直比较薄弱,尚未形成一套规范化的管理体制。按照建立健全公共财政管理制度的要求,改革现行非税收入管理体制,进一步加强非税收入管理,对于理顺政府收入分配秩序、增强政府宏观调控能力以及从源头上预防和治理腐败,推进规范、透明、廉洁行政,具有十分重要的意义。

目前,我国政府在税收、财政预算内收入管理方面已经比较规范,但占地方财政比重相当大的非税收入管理还比较混乱。尽管实行了预算外资金管理改革,但多年来一些省份未纳入管理的非税收入还是占到了总非税收入的60%-70%,使得财政对这方面资金的监管十分困难,由于征收监管混乱,各地尤其是一些不发达地区,有很大部分的收费事实上根本无法统计进来,也有许多不该收取的费用仍然在收。

    资料显示,上世纪80年代以来,我国政府非税收入规模一直呈上升趋势,一方面规模不断扩大,另一方面占财政收入的比重不断攀升。2004年,我国政府非税收入突破了6000亿元大关;其中地方政府的非税收入规模更是超常增长,占地方财政收入的比重迅速提高。在安徽省安庆市,非税收入占财政收入比重连续多年都在50%以上;而该省直管县――望江县,非税收入占财政收入比重高达55%。可见,非税收入已经成为政府财政,特别是地方政府财政的重要收入来源。

    当前财政改革的重点,是推进预算编制改革,并以此为切入点,推进国库集中支付、政府采购、零基预算、综合预算和“收支两条线”管理等各项改革,构建与发展社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架。非税收入既是财政收入的重要来源,也是部门预算的重要组成部分。要实现真正意义上的部门预算,就必须对非税收入实行统一征收,统一编制预算,统一安排支出。只有这样,财政的职能才是完整的,政府的宏观调控能力才能得到增强,社会的再分配才能公平、公正,部门单位之间苦乐不均的现象才能缓解。如果不把非税收入纳入财政统一管理,部门预算改革就难以真正落实到位,综合财政预算编制就名不符实,政府采购和国库集中支付也就不能落实到位,公共财政体制框架的建立就无从谈起。因此,规范非税收入管理,是实现公共财政体制的重要基础,必须切实有效地着力推进。
   
    非税收入是指除税收收入以外的财政收入,是各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织,依据有关法律、行政法规和《非税收入管理条例》的规定,履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。从理论上讲,一是按照“谁受益、谁负担”的原则,通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入;二是为了校正或制止具有外部负效应的行为,通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入;三是凭借国有资产(资源)所有权,通过资产(资源)收益的形式取得的收入。因此,从取得收入的依据上讲,这部分资金的取得无不以国家的公共权利或所有者权力为依据,凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。
   
    从世界各国的情况来看,几乎所有发达国家都非常重视非税收入管理,并建立了严格的法律制度规范,将其作为整个财政管理的重要组成部分。在发达国家,非税收入也是一笔重要的财政来源。国际货币基金组织的统计资料显示,发达国家(如美国、法国)的非税收入,一般占财政收入的比重为20%左右。在加拿大,非税收入占国家财政收入的16.8%,占地方财政收入的27.5%;在美国,州和地方政府的财政收入20%以上来自非税收入。我国的比重更高,我省及其所属市县的比重比其他的地方又更高些。

尽管各级财政部门在加强非税收入管理方面作了大量工作,但由于种种原因,当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。

    1、非税收入总体规模偏大。从市场经济国家情况来看,政府履行职能所需要的资金大部分依靠税收渠道筹集,非税收入只是税收收入的补充形式。与大多数市场经济国家中央(联邦)非税收入、省(州)非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比,我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高,一些地方非税收入甚至超过税收收入,非税收入总体规模偏大。

    2、非税收入管理政出多门。非税收入管理问题,归根结底是个财政分配问题。因此,大多数市场经济国家均由财政部门集中管理非税收入。我国非税收入管理相对分散,这不仅影响财政职能的发挥,而且不利于提高行政效率。例如,行政事业性收费项目和标准分别由中央和省两级财政、价格部门牵头审批,这种将同一行政审批事项拆分为两个部分的做法,造成部门之间相互扯皮和推诿。政府性基金虽然按照规定应当集中由国务院或财政部审批,但是在实际执行过程中,越权审批现象时有发生。国有资源(资产)有偿使用收入等,有相当一部分由其他部门为主负责管理。在财政部门内部,由于缺乏非税收入牵头负责机构,容易形成管理脱节,降低了工作效率。

    3、非税收入未完全纳入预算管理。目前,中央审批的收费项目还有10%未纳入预算管理。按照国家有关规定,土地出让金收入应当全额缴入国库,但在实际执行过程中,有相当一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入,实际执行情况也不理想。此外,即使一些已纳入财政管理的非税收入,也存在与执收单位利益挂钩现象。这不仅造成政府收入分散,不能全面客观反映政府收入全貌,而且容易滋生腐败。

    4、非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规,《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容。一些地方虽然制定了地方性法规,例如,湖南、河南、安徽、四川等等都颁发了《非税收入管理条例》等,但是没有全面涵盖非税收入管理内容。因此,造成各级财政部门在监管非税收入方面,缺乏必要的法律依据,难以做到依法管理,不利于严肃查处非税收入管理过程中的各种违法违纪问题。

    根据目前我国非税收入的管理现状,既要肯定非税收入增长的合理性,正确估价其在财政经济中的重要作用,又要正视非税收入管理存在的问题,准确把握非税收入的发展方向,逐步建立完整的政府收入体系,促进公共财政体制建设的良性发展。

    因此,确定政府非税收入改革的方向和采取一系列行之有效的措施,推进政府非税收入规范管理积极创新,按照公共财政体制建设的要求,打破原有预算外资金管理的“老框框”,明确政府非税收入范围,深化政府非税收入收缴改革,强化政府非税收入预算管理,健全政府非税收入运行机制,打造政府非税收入管理信息平台,加快政府非税收入法规制度建设,初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制,实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化,促进经济持续协调健康发展和社会全面进步,就显得尤为重要了,刻不容缓。具体来讲有四点。

   (一)要确立非税收入的新理念,加大政策研究和宣传力度。目前,人们对非税收入一般把它视为预算外资金,这主要是从财政预算内、预算外支出管理的角度提出来的,包括范围较窄,不能涵盖非税收入的全部内容,因而既不利于非税收入的征收,也不利于加强非税收入的管理。从管理形式上看,非税收入既有纳入财政预算内管理的,也有实行预算外资金管理的;非税收入既有收入上的强制性、无偿性、分散性的特点,又有使用上的专用性,资源或资产的补偿性特点,远不是单一的预算外资金概念所能涵盖的,因而必须确立非税收入管理的新理念,加强理论研究,加大宣传力度。

   (二)要成立专门机构负责非税收入的征管工作。目前,我国税收收入由国税、地税部门及财政的农税部门负责征管,而非税收入由财政部门的基建、农税、工交、国资等有关业务部门(司/处/科/股)分散征收,有些是委托有关部门和单位代征,没有一个规范、统一的机关负责征收管理『除少数已经成立了非税局的省份以外』。由于非税收入多部门征管,征收措施和管理办法不一,有些在执行政策时畸轻畸重,从而导致执法环境紊乱,不利于非税收入的征管。为了堵塞漏洞,防止非税收入流失,加强非税收入的征管,我们认为有必要从中央到地方成立专门的非税收入征收管理局,明确征管权限,专司非税收入征管,在组织上保证非税收入的正常征管。非税收入由专门的征收机构集中收缴财政,有利于强化财政的组织收入、监督、分配职能,有利于实施综合财政预算和推行部门预算管理。通过成立专门机构,进一步理顺职责关系,实行集中征管,做到“统一征收机构、统一征收政策、统一征收票据、统一征管办法”,从而强化非税收入的管理职能。

   (三)要利用财政改革创造的条件,继续深化非税收入征缴管理制度。要在认真总结财政改革经验的基础上,借推行部门预算和国库集中支付改革,对非税收入严格实行“收支两条线”的管理办法,把单位有收入全部纳入综合财政预算管理,实施“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”为核心的管理解决方案,核定单位收支,结余上缴财政即政府统筹,提高政府宏观调控能力。

   (四)要进一步规范票据管理。要规范财政与地税部门的票据管理办法,统一票据发售渠道。企业单位和实行企业化管理的事业单位使用税务部门统一印制的发票,行政机关和事业单位执收执罚的收入使用财政部门统一印制的票据,有利于防止执收执罚单位串用票据,截留坐支财政性资金的违纪行为。有的地方成立了票据监管中心,竭力加强票据管理与监督,就应予以大力推广。

   (五)加大投入,为非税收入管理改革提供技术支持。要充分利用“金财工程”网络化来进行非税收入管理。抓紧设计,加快有关非税收入管理的报表系统、基数数据库以及检索、查询、分析等信息系统建设,同时选备必要的人员提前进行培训,为技术支持提供人才保障。

    总之,规范非税收入管理,是深化财政改革,建立和完善公共财政体制框架的基础。非税收入的规范管理是一个新的课题,我们要站在公共财政体制的高度,认真开展财政改革与管理的调查研究,积极探索加强非税收入管理的新途径,为强化财政职能,增强政府宏观调控能力,为振兴中华经济的腾飞作出新的贡献。


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浅议政府非税收入管理(07-7-20)

http://www.sina.com.cn 2007年07月20日 14:23 审计署网站

  非税收入是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。规范非税收入,不仅是进一步推进财政体制改革、规范财政收支、推进预算编制改革、加强人大监督的需要,也是建立健全与发展社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架的需要。尽管各级财政部门在加强非税收入管理方面作了大量工作,但当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。

  一、非税收入概念和范围

  政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

  二、我国非税收入的现状和管理

  (一)政府非税收入的来源

  政府非税收入主要有三个组成部分:一是财政预算内的非税收入,包括:国有资产经营收益、行政性收费收入 、罚没收入、 海域场地矿区使用费收入、专项收入、其他收入等,这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范。二是财政预算外的非税收入,主要包括 :国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金;由省级人民政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。三是一部分游离于财政之外的政府各部门的收费和集资、摊派。

  (二)政府非税收入的征收管理模式

  为了加强对非税收入的管理,近年来,财政部门对非税收入的征收管理工作进一步加强。对政府非税收入的征收管理主要有以下四种模式:一是“统管代收”模式,即“银行开票、银行代收、财政主管”;二是“职能分工”模式,基本操作程序是遵循财政、执收单位、代收银行各自分工,按照“收支两条线”要求,实行“单位开票,银行代收,财政统管”。三是“分散征收”模式,主要做法是:对一般性收费由单位开票,银行代收;对进入行政服务中心的收费项目,在中心设立征收点,由征收点代收。四是“集中汇缴账户”、“收入过渡户”模式。

  三、现行非税收入管理存在的问题

  尽管各级财政部门在加强非税收入管理方面作了大量工作,但由于种种原因,当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。

  (一)非税收入总体规模偏大。从发达国家情况看,政府履行职能所需要的资金大部分依靠税收渠道筹集,非税收入只是税收收入的补充形式。与发达国家中央(联邦)非税收入、省(州)非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比,我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高,一些地方非税收入甚至超过税收收入,非税收入总体规模偏大。(二)非税收入管理相对分散,影响财政职能的发挥,增加行政成本。非税收入管理问题,归根结底是个财政分配问题。我国非税收入管理相对分散,按照有关规定,每项收费收入均须专项专用。导致了很多专项非税收入闲置结余,不仅影响财政职能的发挥,不利于提高行政效率,也影响了资金的使用效益。

  (三)非税收入未完全纳入预算管理。目前,中央审批的收费项目还有相当部分未纳入预算管理。如按照国家有关规定,土地出让金收入应当全额缴入国库,但在实际执行过程中,有一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入,实际执行情况也不理想。政府非税收入未实行严格的预算管理,影响了财政收入完整性,不能全面客观反映政府收入全貌,而且容易滋生权利腐败、部门预算编制不完整等问题。

  (四)非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制订一部统一的法律或行政法规,《预算法》以及《预算法实施条例》很少涉及非税收入管理内容。一些地方虽然制定了地方性法规,如很多省份都颁发了地方性的《非税收入管理条例》等,但没有全面涵盖非税收入管理内容。因此,各级财政部门在监管非税收入方面,缺乏必要的法律依据,难以做到依法管理,不利于严肃查处非税收入管理过程中的各种违法违纪问题。

  (五)非税收入管理并没有真正做到“收支两条线”,造成部门利益差异和社会分配不公。我国自1993年开始实行预算外资金“收支两条线”管理,但依然实行非税收入全额或差额返还给收费单位,收费多少与单位利益相关,致使收费成为单位、部门获取优越的办公条件、发放高额奖金津贴的主要经费来源。这种收费所得与部门的权力和利益相联系的方式,必然引发部门和个人谋求、扩大权利,加大部门利益差异和社会分配不公。

   四、加强非税收入管理的建议

  (一)更新管理观念,科学认识公共财政框架下的政府非税收入。公共财政,是政府为市场提供公共产品或服务的分配活动或经济活动,它是市场经济条件下以国民经济市场化为前提的一种财政模式。这种模式的主要特点是:规范政府行为,界定财政职能,实行预算改革,建立完整统一的公共预算体系。从规范政府收支行为入手,优化市场经济发展环境,取消法规制度以外的政府收支,逐步将预算外的政府收支纳入预算管理,形成一个覆盖政府所有收支的完整统一的公共预算,改变现行的财政预算内外管理有别的管理模式,形成对政府非税收入的全方位监督,完成从财政专户管理向国库集中收付的转变,使预算内外的资金真正形成合力。

  (二)明晰中央与地方、政府各部门在非税收入征管中的职责与权限。在我国政府非税收入管理模式中,中央与地方纵向关系的处理必须坚持“适度集中、合理分权”相结合的原则。我国现有的非税收入管理模式是一种较为分散的模式,政府非税收入项目和标准制订的随意性强、政出多门、征缴分散、形成可用财力比例很小,且已经形成了许多部门的既得利益。非税收入管理目标模式必须保持中央政府的适度集权,即主要权力应集中于中央政府或尽可能发挥中央政府在组织实施政府非税收入管理方面的规模经济或效率,在坚持适当分权、分级分类管理的基础上,逐步集中管理权力。

  (三)明确非税收入征管主体,改革政府非税收入管理模式。要真正实行非税收入的“收支两条线”,彻底改变长期以来形成的非税收入返还,“谁收谁用谁管”的传统作法,明确财政部门是非税收入管理的主体,把非税收入视同税收一样,通过收入直接缴入国库的方式,把非税收入收支纳入预算管理,实现对所有非税收入的统一征收,统筹安排,统一管理,充分发挥财政资金的使用效益。按照非税收入的管理流程,改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法,建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。

  (四)建立健全非税收入法规体系和监管机制。一是要清理非税收入项目和管理办法,建立健全非税收入管理法规体系,实现依法管理非税收入。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度,明确收费标准和项目,定期向社会公布。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督制度。四是要整合非税收入资金的归集和使用,建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度,自觉接受人大、审计的监督。(作者:审计署驻沈阳特派办周威)

    参考书目:

  1.贾康,白景明,《中国政府收入来源及完善对策研究》,《经济研究》2002年第2期

  2.贾康主编,《税费改革研究文集》,经济科学出版社2000年第1版

  3.苏明,《经济结构调整与优化的财税政策研究》, 财政研究,2002年第6期

  4.樊纲:《论公共支出的新规范》,《中国制度变迁的案例研究(第1 集)》, 上海人民出版社1996 年版。

  5.李友志,《政府非税收入管理》2003年7月第1版

  6.李辰星,李安东,《深化收支两条线改革,进一步加强财政管理》,《财政研究》2002年第5期

  7.潘承祥,《构建公共财政体制的重要基础——规范非税收入管理》,《预算外资金管理改革理论与实践论文大典》2005年

  (本文内容仅为作者个人观点,不代表任何审计机关和本网站的观点,未经许可,不得转载)

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